Sobre el
proyecto de Código Urbanístico de Buenos Aires
El
Ministerio de Desarrollo Urbano y Transporte de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires ha presentado un borrador del
proyecto de Código Urbanístico (CU) que vendrá a remplazar el actual, “ya agotado (y
además confuso”) Código de Planeamiento Urbano (CPU). El texto será objeto de
debate a través de diversos mecanismos de participación profesional y
ciudadana; de su rápida lectura y análisis me permito compartir algunos
pareceres sobre sus criterios y propuestas.
La confección de un Código
Urbanístico es un mandato del Plan Urbano
Ambiental (PUA; Ley Nº 2930), al cual el proyecto se remite como marco
de referencia. El PUA es un plan demasiado genérico, cuyo Modelo Territorial no
ha sido aprobado y que requiere una urgente revisión y actualización por haber
transcurrido más de 5 años desde su aprobación en 2008 (plazo establecido por
la misma ley). No considero que estas demoras sean obstáculo para la
consideración del nuevo Código, pero en todo caso será necesario que la
discusión sobre la normativa sea también una ocasión para cumplir esos mandatos
legales.
Desde
hace muchos años -incluso antes del comienzo de las gestiones del PRO en la
Ciudad- se viene proclamando el carácter de “código morfológico” que debería
tener la nueva normativa porteña, en pretendida oposición al predominio de los
indicadores cuantitativos en el actual CPU. Creo que el concepto está mal
formulado: el actual código es tan morfológico como cualquiera, ya que
establece pautas de organización formal del tejido construido de la ciudad. Lo
que sí resulta cuestionable es la morfología que propone, basada en la
pretendida ventaja del tejido de perímetro libre por sobre el tejido de
edificación continua. La inversión de esta idea es precisamente la
característica principal que puede señalarse en el proyecto en debate, que para
las zonas genéricas de la ciudad propone una normativa basada en el
completamiento de tejido a alturas uniformes en toda la manzana, mientras que
mantiene en general las normas ya establecidas para áreas de Arquitectura
Especial, Urbanizaciones Especiales y Áreas de Patrimonio Histórico. Al
interior de la manzana, la norma mantiene el criterio de definir líneas de
frente interno de manera de conformar pulmones de manzana; esta es una vieja
aspiración del CPU ya desde su primera sanción en 1977, con resultados muy
lejanos al objetivo deseado por sus autores.
Pero
a efectos de conformar el tejido urbano, la normativa urbanística requiere
también un control de la capacidad constructiva como la que en el CPU establece
el Factor de Ocupación Total (FOT) del terreno. En este sentido, dicha
capacidad está determinada en el proyecto de CU por la volumetría que se
permite construir en cada manzana de áreas genérica, especiales o de
urbanización determinada. Pero no se han dado a conocer los estudios sobre su
determinación para cada manzana, barrio y sector de la Ciudad, lo cual impide
considerar con datos ciertos la real capacidad constructiva que generaría la
aplicación del CU y, con ello, dos cuestiones fundamentales. La primera es la
determinación de la capacidad constructiva particular sobre la cual el Gobierno
de la Ciudad puede establecer mecanismos de captación de plusvalías por futuras
adecuaciones normativas, actuación sobre las Áreas de Desarrollo propuestas y
obras públicas en general. El proyecto de Código Urbanístico no establece
ninguna consideración al respecto (aparentemente, el tratamiento del tema se
deriva al ámbito fiscal y tributario, lo que lamentablemente constituiría una
forma de disociarlo del desarrollo urbano) y solo reitera, con algunos ajustes
en la implementación, el mecanismo de Transferencia de Capacidad Constructiva
para edificios catalogados por su valor patrimonial, ya existente en el CPU y
de casi nula aplicación en la práctica. En general, el proyecto de CU no agrega
nuevos mecanismos de financiamiento y reparto de cargas de la urbanización a
los escasos y muy poco efectivos ya existentes.
La
segunda cuestión es la capacidad del mercado inmobiliario y la producción
estatal y social del hábitat para desarrollar en plazos razonables de
planeamiento el potencial constructivo ofrecido por la nueva normativa. Si la
capacidad potencial supera muy ampliamente a la capacidad de la sociedad para
desarrollarla, las consecuencias (como ocurrió con normativas anteriores)
pueden ser la generación de nuevas inequidades y desequilibrios entre barrios,
la distorsión de las expectativas de los propietarios sobre el valor de sus parcelas
y (paradójicamente, considerando los objetivos declamados de recomposición de
la homogeneidad del tejido urbano) la conformación de un paisaje urbano
caracterizado por la heterogeneidad y la fragmentación.
Una
pregunta que surge lateralmente a esta cuestión es la auténtica posibilidad que
el instrumento normativo tiene de influir efectivamente en la recomposición de
una morfología y un paisaje urbano que ya están muy “consolidados”, si cabe la
palabra, en la heterogeneidad y la desalineación. Personalmente he escrito
sobre ese tema en un artículo reciente (El paisaje
desparejo de Buenos Aires, publicado en Seres Urbanos / Diario El País). Y el estudio
de algunas evoluciones en el manejo de desarrollos del tipo de las Zones
d'Aménagement Concerté (ZAC)
francesas permite conocer una tendencia creciente a la experimentación con morfologías
y tejidos más complejos que los bloques alineados característicos de la ciudad
europea tradicional (véase por ejemplo nuestro artículo Formas y
mixturas urbanas en las ZAC francesas, en Café de las ciudades 151-152).
En
todo caso, resulta de interés el abordaje que el proyecto realiza sobre la forma de organización de la manzana de Buenos Aires y su avance
disruptivo sobre el paradigma del edificio de perímetro libre, al que
contrapone una continuidad del tejido urbano más acorde a la historia de la
ciudad. Este enfoque debería enriquecerse y relacionarse con otros mecanismos
de adecuación espacial, morfológica y ambiental de la manzana, con los
instrumentos de financiamiento y reparto de cargas de la urbanización y con las
particularidades urbanísticas y ambientales de cada sector de la ciudad. La
propuesta de estimular el desarrollo en la zona perimetral de la ciudad -sobre
la autopista General Paz y el Riachuelo- debería ser explicada con mayores
fundamentos, tanto en cuanto a los objetivos que se persiguen como en cuanto a
la efectividad de los instrumentos utilizados (sobre todo, considerando la
coexistencia y posible competencia con otras áreas de desarrollo, como las
nucleadas sobre los predios ferroviarios de Caballito, Liniers y Palermo, el
Paseo del Bajo y el Tiro Federal).
En
definitiva, el debate participativo convocado en torno al proyecto de Código Urbanístico
debe servir para profundizar y precisar estos y otros aspectos estructurales de
la normativa propuesta. El borrador conocido incorpora algunos contenidos
valiosos que pueden potenciarse en este proceso; por ejemplo, el principio de
“no indemnizabilidad” tomado del artículo 1971 del Código Civil y Comercial (las
restricciones y límites impuestos al dominio no generan indemnización por daños),
la incorporación de los conceptos de Vivienda Promocional y Vivienda Social
(que además puede ser generada por el Estado y cualquier otra organización
solidaria o sin fines de lucro), la significativa inclusión del Título 8, dedicado a la reurbanizacion
e integración socio-urbana, o la promoción de Conectores Verdes y Parques Vecinales
Lineales (aunque en verdad la componente ambiental de la normativa debiera
considerar explícitamente la adecuación del desarrollo urbano promovido a la
capacidad territorial de soporte).
Marcelo
Corti
Sobre la manzana
como unidad urbanística pueden verse también estas notas publicadas en café de las ciudades:
Número
34 | Tendencias
Número 116 | Cultura de
las ciudades (II)
Nueva visita a la manzana de Buenos Aires | Una exploración urbana en la pintura de Miguel Jurado | Mario L. Tercco
Nueva visita a la manzana de Buenos Aires | Una exploración urbana en la pintura de Miguel Jurado | Mario L. Tercco
Número
130 I Arquitectura y Proyectos de las ciudades (II)
El híbrido
urbano I La “manzana latinoamericana” de MVRDV
para Emmen I Por Marcelo Corti
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